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李某不服湖南省国土资源厅建设用地预审案

发布时间:2018-05-25    来源:   
一、李某不服湖南省国土资源厅建设用地预审案 【典型意义】建设用地预审是发展改革部门审批、核准 项目前对用地的预先把关,是有关部门审批项目可行性研究 报告、核准项目申请报告的必备文件,但并不是批准项目用 地的直接依据,尚未对被征地农民的权利义务产生直接影 响。本案的意义在于,向群众释明法律,引导群众采取更加 直接、有效的方式,依法维护自身的合法权益。同时,避免 程序空转,降低不必要的社会成本。 (一)基本案情 2009 年,湖南省国土资源厅(以下简称湖南省厅)根据 泸溪县白武公路改造工程有限责任公司提交的申请材料,作 出《湖南省建设用地预审报告书》(湘国土预审字〔2009〕 第 75 号,以下简称 75 号预审报告书),认为该项目用地符 合法律法规规定,通过预审。2017 年 10 月,李某经向湖南 省厅申请信息公开,获知 75 号预审报告书,并得知其房屋 在 75 号预审报告书的拟用地范围内。2017 年 11 月 20 日, 李某不服 75 号预审报告书,提起行政复议,请求撤销该预 审报告书。 (二)处理结果 复议机关认为,预审报告书是依据《土地管理法》的规 定,在建设项目可行性研究论证时,国土资源主管部门根据 土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准,对 4 建设用地有关事项进行审查后作出的意见,李某不是 75 号 预审报告书的相对人,与 75 号预审报告书无行政法律上的 利害关系,其就 75 号预审报告书提出的行政复议申请不符 合行政复议受理条件,复议机关依法作出不予受理的行政复 议决定。 (三)案例评析 本案的焦点是,建设用地预审意见与拟用地范围内的居 民是否具有行政法律上的利害关系。 根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和国家相 关法律法规的规定,建设项目用地预审是国土资源主管部门 对建设项目涉及土地利用有关事项进行的审查,审查的主要 内容是建设项目选址是否符合土地利用总体规划,是否符合 国家供地政策,项目用地规模是否符合工程建设用地指标的 规定,项目占用耕地的,补偿耕地初步方案是否可行,征地 补偿安置标准是否符合当地制定的标准等,并根据审查情况 出具建设用地预审意见。 从制度设计上看,用地预审实际上是发展改革部门审 批、核准项目前对用地的预先把关,是有关部门审批项目可 行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件,但并不是项 目用地的直接依据,不产生外化的法律效力,对预审意见所 涉地块范围内的居民而言,其与预审意见没有行政法律上的 利害关系,预审意见对其权利义务不产生直接影响。如其认 5 为自身合法权益受到侵害,应当直接就对外发生法律效力的 土地征收或房屋拆迁等行为提起行政复议,切实有效维护其 合法权益。 【专家点评】 建设用地预审报告与其所涉地块范围内的居民是否具 有利害关系?这是判断复议申请能否被受理的关键因素之 一。根据《行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定, “申请人与具体行政行为有利害关系”是行政复议申请被 受理的条件之一。在利害关系的认定上,理论界与实务界通 常所采用的标准是“行政法律上的利害关系说” ,即复议申 请人之合法权益有受具体行政行为直接侵害之虞,并不包括 具体行政行为所产生之一般事实上的影响。判断构成行政法 律上利害关系的要素有二:一是申请人的权益受到损害或有 受到损害的现实可能性;二是权益损害与具体行政行为具有 因果关系,即具体行政行为是因,权益损害是果。建设用地 预审报告是国土资源主管部门在项目审批、核准前对用地的 预先把关,并不是土地征收或房屋拆迁的直接依据,对被征 地农民的权利义务不产生直接影响,公民不能直接就预审报 告申请行政复议。 本案的典型意义在于本决定是针对行政复议申请人资 格问题所作的判断,确立了申请行政复议上利害关系的判断 基准,这为国土资源领域类似复议案件的申请与受理做出了 6 指引。
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